Este análisis tiene el objetivo de exponer las características del Programa La Escuela es Nuestra, su relevancia, contribución al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en materia de Educación y específicamente infraestructura educativa mediante su componente 1, respondiendo a preguntas respecto a cómo opera, el análisis del gasto al amparo del mismo desde su creación y el análisis de su padrón de beneficiarios.
A partir de esta revisión se genera una serie de conclusiones sobre los aspectos más positivos del Programa y aquellos que podrían modificarse o bien mejorarse en aras de un mayor impacto en el logro de los ODS y sus metas.
¿Por qué es relevante?
Este Programa Presupuestario tiene asignado un monto de 12 mil 280 millones 250 mil pesos, en el PEF 2021, que equivale a 3.63 por ciento del presupuesto correspondiente a todo el Ramo Educación Pública para ese mismo año, a 88 por ciento del Presupuesto asignado a Cultura y un 46 por ciento del asignado al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
De acuerdo con la base de datos de la Vinculación de Programas Presupuestarios del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio Fiscal 2021 a los Objetivos de Desarrollo Sostenible disponibles en el Portal de Transparencia Presupuestaria, el Programa la Escuela es Nuestra contribuye a los Objetivos de Desarrollo Sostenible y de modo directo al Objetivo 4: Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos. Y, específicamente, contribuye a “Construir y adecuar instalaciones educativas que tengan en cuenta las necesidades de los niños y las personas con discapacidad y las diferencias de género, y que ofrezcan entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos.”
Infraestructura educativa ¿Cómo estamos en México?
Conforme al Sistema de Información de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SIODS), herramienta, para el periodo 2019-2020, respecto a dicha meta 4.a. Construir y adecuar instalaciones educativas que tengan en cuenta las necesidades de los niños y las personas con discapacidad y las diferencias de género, y que ofrezcan entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos, el panorama era el siguiente:
27 de cada 100 escuelas de educación básica carecen de conexión a la red pública de agua potable y entre las entidades federativas se observan diferencias significativas en este indicador: mientras que en la Ciudad de México sólo 2 escuelas de cada 100 carecen de estos servicios, en Chiapas 60 de cada 100 lo hacen.
14 de cada 100 carecen de acceso a electricidad, entre las entidades, el mejor desempeño en este indicador lo tiene la CDMX pues 99.7 por ciento de sus escuelas cuentan con acceso a este servicio, en tanto que en Oaxaca sólo 43.8 por ciento lo hace.
66 de cada 100 no disponen de equipos de cómputo en funcionamiento, en Oaxaca esta proporción es de 88 por cada 100.
76 de cada 100 no tienen infraestructura adaptada para discapacidad, en Oaxaca la proporción llega a 97 escuelas de cada cien, mientras que el mejor desempeño en la materia se observa en Nuevo León, aunque sólo 32.7 por ciento de sus escuelas disponen de dicha infraestructura.
A nivel nacional 31 escuelas de cada 100 carecen de lavabos de manos, en Chiapas sólo 33 escuelas de cada 100 cuentan con este tipo de infraestructura, en contraste con Baja California en donde la cobertura es del 96%.
Respecto a la proporción de escuelas con sanitarios independientes, 82 de cada 100 escuelas cuentan con esta infraestructura. La entidad más rezagada en este indicador es Oaxaca en donde únicamente el 39.9% de las escuelas tienen sanitarios independientes, en contraste con Baja California que cuenta con una cobertura del 98.20%
Además, de acuerdo con datos del Censo de Escuelas, Maestros, y Alumnos de Educación Básica y Especial CEMABE, 2013 del INEGI, los planteles educativos públicos en México, si bien, en su mayoría están diseñados para fines educativos, 15 por ciento de ellos son adaptaciones y 5.9 provisionales. (Revisar el Anexo 1)
Descripción del Programa
El programa se creó en 2019 con cobertura nacional y con el objetivo de asignar subsidios para mejorar las condiciones de infraestructura y equipamiento de los planteles públicos de educación básica, priorizando los ubicados en zonas de muy alta y alta marginación y localidades con población indígena contando para ello, con la participación de “Comités Escolares de Administración Participativa” (CEAP), conformados por alumnos, madres, padres de familia o tutores y personal escolar.
Si bien el programa inició en 2019, para 2021 se fusionó en objetivos y asignación de recursos con el Programa que se denominaba “Escuelas de Tiempo Completo” y de acuerdo con sus Lineamientos de Operación, para el ejercicio fiscal 2021 amplió sus componentes, para quedar como sigue:
Componente 1. Infraestructura y equipamiento
Componente 2. Ampliación de jornada escolar
Componente 3. Servicio de alimentación
Cabe señalar que los componentes 2 y 3 corresponden a las áreas de atención del anterior Programa Escuelas de Tiempo Completo, mientras que el Componente 1, a las acciones del Programa original la Escuela es Nuestra.
Asimismo, extiende su cobertura para escuelas públicas de educación básica en situación de vulnerabilidad o en contextos de riesgo social, así como aquellas que carecen de agua potable. De igual forma, en 2021 se dará atención prioritaria a los 79 municipios que integran el Istmo de Tehuantepec.
¿Cómo opera?
La selección de planteles a beneficiar, se lleva a cabo a través de un procedimiento que se realiza entre la Secretaría de Educación Pública y la de Bienestar mediante el cual, los planteles educativos se priorizan considerando el grado de marginación, la condición de población indígena, nivel de prioridad, así como el tipo de escuela (indígena de organización completa, indígena multigrado, organización completa y multigrado)
La definición de escuelas seleccionadas para el componente 1, denominado “de infraestructura” se lleva a cabo a través de la Secretaría de Bienestar, en caso de que un plantel no cuente con clave, Bienestar dará aviso a la SEP para su validación e inclusión en el programa.
Una vez que Bienestar selecciona las escuelas que serán beneficiadas, la persona identificada como facilitador Autorizado (FA) y que es designada por Bienestar, SEP o el CONAFE, lleva a cabo la constitución del CEAP. Asimismo, levanta, verifica y registra en la Plataforma el formato de Acta de Constitución del Comité y brinda a éste los manuales del Programa.
La asignación de recursos, para el caso del Componente infraestructura, se realiza en función de la matrícula por plantel y va de los 150 mil pesos para un rango de 0 a 50 alumnos, 200 mil pesos para 51 a 150 alumnos y 500 mil para escuelas con más de 151 alumnos matriculados. Los montos se han mantenido sin cambios desde la implementación del programa en 2019.
Uno de los elementos innovadores del Programa es la constitución de los Comités Escolares de Administración Participativa como los responsables del ejercicio de los recursos transferidos por la Federación que se integran por madres, padres de familia o tutores, docentes e incluso alumnos de la escuela en cuestión, electos por la comunidad mediante un mecanismo participativo.
Los cargos dentro del Comité son honoríficos y tienen entre otras, la responsabilidad de recibir, ejecutar y comprobar los recursos que reciben ante la comunidad escolar, identificar las condiciones del plantel educativo y presentarlo a la asamblea para su aprobación, elaborar los planes de trabajo, integrar y resguardar el expediente de actividades, publicar en el periódico mural el plan de trabajo, asistencia de personal, matrícula de alumnos, control de gastos y rendición de cuentas, enviar los documentos que se generen de la operación del programa a la plataforma con apoyo de un facilitador autorizado así como generar un informe final con memoria fotográfica sobre los trabajos ejecutados.
Desde el inicio del programa, los recursos son federales y se busca promover la participación de los gobiernos locales, los cuales pueden realizar una aportación voluntaria que tendría la naturaleza de subsidio, sería transferido a la Tesorería de la Federación (TESOFE) y se formalizará a través de la firma de un convenio. Cabe señalar que en caso de que las entidades federativas aporten recursos, éstos serían destinados para la atención del componente 1. Asimismo, es importante mencionar que los recursos del programa son subsidios y se consideran devengados una vez que son entregados a los beneficiarios.
Los recursos se otorgan directamente a la Comunidad Escolar representada por los Comités Escolares de Administración Participativa (CEAP), así como al Personal Educativo, a través de la TESOFE. Tanto el Presidente del CEAP y la Tesorera, son responsables por el ejercicio de los recursos en términos del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del artículo 71 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
Para el componente 1, se tiene la posibilidad de realizar dos tipos de comprobación:
Comprobación de los recursos a través de facturas que cumplen con la normatividad aplicable, por parte de los Comités.
Comprobación simplificada, cuando el comité, por la ubicación geográfica del Plantel, tenga la necesidad de realizar adquisiciones de bienes y contratación de servicios, en comercios, negocios o personas que no cumplan con los elementos de comprobación fiscal, el gasto podrá ser comprobado con recibos simples o cualquier comprobante de las transacciones.
Análisis del Gasto del Programa
De acuerdo con la información disponible en transparencia presupuestaria respecto a los recursos pagados por entidad Federativa en 2019, al amparo del programa se erogaron 2 mil 593 millones 975 mil pesos y en 2020, 7 mil 185 millones 600 mil pesos, es decir, los recursos destinados al Programa crecieron 168 por ciento en términos reales en 2020, con relación a 2019.
Del total de recursos pagados en ambos años fiscales, cuatro entidades han concentrado más del 50 por ciento de los recursos dispersados por el Programa, a saber: Chiapas con una quinta parte del total de recursos pagados en ambos años, Veracruz y Oaxaca con 12 por ciento cada uno, y Guerrero con 9 por ciento.
De las 32 entidades federativas, solo la Ciudad de México no fue beneficiada por este programa en los dos años que lleva de operación, mientras que Aguascalientes sólo recibió 150 mil pesos en 2019.
El promedio de participación nacional en los recursos dispersados por este programa es 3.1 por ciento, 23 entidades se encuentran por debajo del mismo y 9 por arriba de él, en conjunto estas nueve entidades concentran 74.3 por ciento de los recursos pagados por el programa en 2019 y 2020.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos disponibles en el sitio de Transparencia presupuestaria: https://nptp.hacienda.gob.mx/programas/jsp/programas/fichaPrograma.jsp?id=11U282
Análisis del Padrón de Beneficiarios 2020
De acuerdo con datos obtenidos mediante la consulta de la respuesta de la solicitud de transparencia con número de folio 0001100428420, disponible en la Plataforma Nacional de Transparencia, en los primeros 10 meses de 2020 se dispersaron recursos por 7 mil 230 millones 300 mil pesos distribuidos en 36 mil 85 planteles educativos y 30 entidades federativas, conforme a lo siguiente:
Por nivel educativo los recursos se distribuyeron del siguiente modo: 47 por ciento de los planteles beneficiados correspondieron a nivel primaria, y fueron beneficiados con 52 por ciento del monto dispersado de enero a octubre de 2020, 38 por ciento son planteles de nivel prescolar y recibieron 31 por ciento de los recursos, mientras que 15 por ciento son de nivel secundaria beneficiados con una inversión de 18 por ciento del monto total dispersado en ese lapso.
¿Qué cantidad de recursos del programa se ha destinado para escuelas indígenas?
Uno de los principales objetivos del programa es dar prioridad a los planteles educativos que atienden a la población indígena.
Del total de los recursos destinados de enero a octubre de 2020, 25 por ciento fueron dispersados a planteles con alguna modalidad de educación indígena, con lo que se benefició a 8 mil 297 escuelas de este tipo, equivalentes a la cuarta parte del total de escuelas a las que se les dispersó recursos en es este período.
De acuerdo con cifras del Sistema Interactivo de Consulta de Estadística Educativa, a nivel nacional para el ciclo escolar 2020-2021, se cuenta con 22 mil planteles educativos clasificados como indígenas en los niveles educativos: inicial, preescolar y primaria, conforme a la siguiente distribución.
Nivel Educativo
En cuanto al nivel inicial, los estados que concentran la mayor cantidad de escuelas clasificadas en esta categoría son: Oaxaca, San Luis Potosí, Chiapas y Michoacán que en conjunto representan el 46.49% del total de escuelas indígenas y atienden a 19,302 alumnos.
Respecto a preescolar, existen 9,879 escuelas indígenas a nivel nacional, Chiapas, Oaxaca y Veracruz concentran el 51.17% del total de planteles de este tipo y atienden a más de 195,700 alumnos.
En el caso de las primarias indígenas, Chiapas, Oaxaca y Veracruz concentran el 64.61% del total de escuelas de este tipo y atienden a 438,924 alumnos, en tanto, Guanajuato, Morelos y Tlaxcala, presentan la menor concentración de primarias para este sector de la población.
¿Cuánto dinero se le ha entregado a las escuelas beneficiadas?
De acuerdo con la información proporcionada vía transparencia por la SEP, de los recursos dispersados de enero a octubre de 2020, a 69 por ciento de los planteles beneficiados, es decir, 24 mil 946, se les entregó 150 mil pesos; a 19 por ciento se le dio 200 mil pesos y 4 mil 202 escuelas, 12 por ciento, recibieron 500 mil pesos.
Conclusiones
Derivado del análisis realizado el equipo MiDiendo plantea lo siguiente:
Lo Bueno
Desde su puesta en marcha los recursos destinados al Programa la Escuela es Nuestra han crecido constantemente, de 2019 a 2020 el recurso pagado por este concepto creció 168 por ciento, en términos reales, y de ejecutarse el presupuesto asignado en el PEF 2021 ascenderá a 12 mil 280 millones 250 mil pesos, aproximadamente, una quinta parte más del total destinado en los dos años previos de su operación, aunque, esto atiende, principalmente, a su fusión, en 2021, con otro programa presupuestario, a saber: “Escuelas de Tiempo Completo”, el cual supuso un gasto de 4 mil 863 millones 996 mil 619 pesos en 2020.
Los recursos del Programa se han destinado en mayor medida a entidades federativas que enfrentan retos en materia de infraestructura física educativa, como Chiapas, Veracruz, Guerrero y Oaxaca, a los que en conjunto se les destinó 53 por ciento del total de recursos erogados en 2019 y 2020 por este programa, lo anterior a pesar de que en 2020 se presentó la contingencia por COVID-19 y los planteles educativos permanecieron cerrados.
En 2020, cerca del 25% de los recursos se destinó a escuelas con población indígena, una de las principales vertientes de apoyo, de acuerdo con los Lineamientos de Operación del Programa.
En los lineamientos, se incorpora la participación de los padres de familia para la definición de prioridades en los planteles educativos, su participación es un elemento clave para el fortalecimiento del sistema educativo, de acuerdo con el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INNE), además de promover un esquema participativo en la ejecución del gasto.
A partir del cambio en los lineamientos, el programa contempla la obligación de contar con apoyo de especialistas cuando se trata de proyectos de infraestructura para las escuelas ya que anteriormente, se ponía en riesgo la calidad y seguridad de la misma, al dejar la decisión en manos de los padres de familia.
Lo Malo
El programa se trata de un subsidio que se considera devengado al momento de transferir los recursos por parte de la SEP a los beneficiarios, a pesar del registro del destino de los recursos en una plataforma por parte de los Comités, no queda claro el esquema para su fiscalización.
El subsidio se pone en marcha en 2019, aunque como programa presupuestario no tenía recursos aprobados en el PEF 2019.
La comprobación de los recursos puede hacerse a través de listas de raya o notas simples, lo cual se contrapone con lo establecido en la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
No existe claridad sobre los procesos de licitación de los proyectos y adquisiciones de equipamiento y material, en muchos casos, se asume que no los habría.
Aspectos en los que podría mejorar
Dada la relevancia presupuestaria, se considera pertinente que el Programa sea clasificado como Sujeto a Reglas de Operación para un mejor control en la asignación del gasto y evaluación del mismo.
El programa considera la concurrencia de recursos en el componente de infraestructura, a través de la aportación voluntaria por parte de los gobiernos de las entidades federativas, sin embargo, al tratarse de un subsidio, el recurso aportado por los gobiernos locales debe ser transferido a la TESOFE quien se encarga de la dispersión directa al CEAP. En este contexto, es necesario aclarar a las entidades federativas los mecanismos de comprobación de los recursos con la finalidad de incentivarlas a participar.
En su caso, se sugiere precisar si las aportaciones de los estados pueden realizarse con transferencias federales etiquetadas del Ramo 33 como el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) o el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (FISE) así como su mecanismo de comprobación.
En materia de transparencia y evaluación del Programa será importante el desglose de los recursos destinados por componente, ya que el Componente 1 equivale a la versión previa del Programa, mientras que los componentes 2 y 3 corresponden al antiguo Programa “Escuelas de Tiempo Completo”. Respecto al Componente 1, de igual modo se sugiere aportar una descripción del tipo de intervención realizada.
Las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2021 contemplan la generación de un Expediente de Actividades en el que deberán incluir entre otras cosas evidencia fotográfica de la intervención y comprobantes de gastos los cuales deben subir a la Plataforma del Programa, se sugiere que dicha información sea pública para promover una mayor transparencia y fortalecer el esquema de rendición de cuentas.
Se sugiere que la lista de beneficiarios desglose la cantidad de recursos otorgados por la entidad federativa, si es el caso, que incorpore las metas alcanzadas con los recursos y el número de alumnos con la finalidad de verificar que los apoyos recibidos son acordes a los montos publicados en los lineamientos.
Si bien el Programa contribuye directamente a lograr “Construir y adecuar instalaciones educativas que tengan en cuenta las necesidades de los niños y las personas con discapacidad y las diferencias de género, y que ofrezcan entornos de aprendizaje seguros, no violentos, inclusivos y eficaces para todos mediante su aporte al desarrollo de instalaciones adecuadas para personas discapacitadas; instalaciones que tomen en cuenta las cuestiones de género; entornos de aprendizaje seguros y no violentos; Infraestructura inclusiva e Instalaciones eficaces” para la priorización en la asignación de recursos, en materia de infraestructura escolar, únicamente se considera el acceso a agua potable, pero hay otros factores relevantes como la disponibilidad de servicio de electricidad, lavamanos, sanitarios independientes y equipo de cómputo cuya atención convendría promoverse vía el Programa. Mientras que en materia de inclusión, se considera positivo que se priorice a las escuelas que brindan servicios a comunidades indígenas, también deberían considerarse aspectos como la carencia de infraestructura adaptada para la discapacidad considerando la significativa carencia de la misma en la mayoría de los centros educativos del país.
Se sugiere la coordinación de la SEP con los gobiernos de las entidades federativas a fin de verificar que la cartera de proyectos que atenderá el programa no presente duplicidades con las de otras fuentes de financiamiento destinadas a la atención de infraestructura educativa como el FAM o el FISE.
Consulta las referencias y Anexos en el siguiente documento:
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